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蒋燕记同志作实施新《规定》辅导报告

发布日期:[2007-11-07]    共阅[5069]次
    
商南县档案局实施新《规定》培训材料

蒋 燕 记

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    2006年12月18日,国家档案局第8号令发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》。以国家档案局局长“令”的形式颁行这个《规定》,使这一重要文件具有法律效力,这充分反映了国家档案行政管理部门对各级机关确定文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视,是进一步推进各级机关档案工作法制化、规范化的重要举措。《规定》作为各级机关制定文件材料归档范围和文书档案保管期限表的重要依据,它对正确界定各级机关文件材料归档范围、准确划分文书档案保管期限,及时开展机关档案价值鉴定工作,确保国家档案资源齐全、完整必将起到积极的推动作用,对进一步完善机关档案工作,提高机关档案基础业务建设水平具有重要的现实意义和深远的历史意义。作为我们基层单位如何贯彻执行新《规定》,即不能照抄照搬,也不能各行其是,正确理解、准确把握新《规定》的精神实质,并在工作中贯彻执行,这是摆在我们基层档案工作者面前的一项艰巨而紧迫的任务。下面谈谈自己学习新《规定》的一些认识和体会,供同志们在工作中参考。
一、“机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定”的具体内容
(一)、机关文件材料归档范围和不归档的范围:
1、机关文件材料归档范围包括以下内容:
(1)反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的,对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料;
(2)机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料;
(3)本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料;下级机关报送的重要文件材料;
(4)其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。
2、机关文件材料不归档的范围:
(1)上级机关的文件材料中,普发性不需本机关办理的文件材料,任免、奖惩非本机关工作人员的文件材料,供工作参考的抄件等;
(2)本机关文件材料中的重份文件,无查考利用价值的事务性、临时性文件,一般性文件的历次修改稿、各次校对稿,无特殊保存价值的信封,不需办理的一般性人民来信、电话记录,机关内部互相抄送的文件材料,本机关负责人兼任外单位职务形成的与本机关无关的文件材料,有关工作参考的文件材料;
(3)同级机关的文件材料中,不需贯彻执行的文件材料,不需办理的抄送文件材料;
(4)下级机关的文件材料中,供参阅的简报、情况反映,抄报或越级抄报的文件材料。
凡属机关归档范围的文件材料,必须按有关规定向本机关负责档案工作的部门移交,实行集中统一管理,任何个人不得据为己有或拒绝归档。
(二)机关文书档案保管期限的规定
机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。永久,顾名思义就是没有期限,永久保管,定期分为30年、10年。
1、永久保管的文书档案主要包括:
(1)本机关制定的法规政策性文件材料;
(2)本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料;
(3)本机关职能活动中形成的重要业务文件材料;
(4)本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示,重要的报告、总结、综合统计报表等;
(5)本机关机构演变、人事任免等文件材料;
(6)本机关房屋买卖、土地征用,重要的合同协议、资产登记等凭证性文件材料;
(7)上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料;
(8)同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。
2、定期保管的文书档案主要包括:
(1)本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料;
(2)本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料;
(3)本机关人事管理工作形成的一般性文件材料;
(4)本机关一般性事务管理文件材料;
(5)本机关关于一般性问题的请示与上级机关的批复、批示,一般性工作报告、总结、统计报表等;
(6)上级机关制发的属于本机关主管业务的一般性文件材料;
(7)上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料;
(8)同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料;
(9)下级机关报送的年度或年度以上计划、总结、统计、重要专题报告等文件材料。
机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限,按国家有关规定执行。
机关对应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应归档。
机关应归档纸质文件材料中,有文件发文稿纸、文件处理单的,应与文件正本、定稿一并归档。
机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档,其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档。
各机关应根据本规定,结合本机关职能和各部门工作实际,编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,经同级档案行政管理部门审查同意后执行。
在编制本机关或本系统文件材料归档范围和文书档案保管期限表时,应全面分析和鉴别本机关或本系统文件材料的现实作用和历史作用,准确界定文件材料的归档范围和划分档案保管期限。
本规定适用于各级党政机关和人民团体。军队系统、民主党派、企业事业单位可参照执行。
(三)、文书档案保管期限表
1、本级党的代表大会、人民代表大会、政治协商会议,工会、共青团、妇联代表大会的文件材料
(1)请示、批复、通知、名单、议程、报告、领导人讲话、选举结果、讨论通过的文件、决议、纪要、公报、主席团会议记录等文件材料   永久
(2)大会发言,人大代表建议和意见、人大议案及答复,政协委员提案及办理结果,简报,快报  永久
(3)重要的贺信、贺电,筹备工作、选举过程中形成的文件,小组会议记录、会议服务机构的计划、总结等文件材料  30年
(4)讨论未通过的文件  10年
2、本级党委、人民代表大会、政治协商会议、纪律检查委员会、共青团、工会、妇联的常委会、执委会、主席团、全体委员会会议,政府常务会、办公会议的文件材料
(1)公报、决议、决定、记录、纪要、议程、领导人讲话、讨论通过的文件、参加人员名册  永久
(2)讨论未通过的文件  10年
3、本机关党组(或实行党委制的党委)会议和行政办公会的纪要、会议记录  永久
4 本机关召开工作会议、专题会议的文件材料
(1)请示、批复、通知、名单、日程、报告、讲话、总结、决议、决定、纪要  永久
(2)典型材料、代表发言材料、交流材料、简报  30年
5 机关联合召开会议的文件材料
(1)本机关为主办的:
A、请示、批复、通知、名单、日程、报告、讲话、总结、决议、决定、纪要  永久;
B、典型材料、代表发言材料、交流材料、简报  30年
(2)本机关为协办的:
A、请示、批复、通知、名单、日程、报告、讲话、总结、决议、决定、纪要的复制件或副本  30年
B、典型材料、代表发言材料、交流材料、简报的复制件或副  10年
6 本机关承办国际性会议、大型展览会、博览会的文件材料
(1)请示、批复、申办和筹办组委会主要活动安排、议程、名单、主报告(原文及译文)、辅助报告(原文及译文),上级领导人贺辞、题词、讲话,会徽设计  永久
(2)代表发言材料、交流材料、简报、新闻报道  30年
(3)委员会、分会会议和学术会的讨论记录,会议代表登记表、接待安排  10年
7 上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的文件材料
重要的  永久
一般的  30年
本地区、本机关工作汇报材料  30年
8 本机关业务文件材料
(1)本机关制定的方针政策性、法规性、普发性业务文件,中长期规划、纲要等文件材料  永久
(2)本机关的请示与上级机关的批复、批示
重要业务问题的   永久
一般业务问题的  30年
(3)同级机关、下级机关的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料
重要业务问题的  永久
一般业务问题的  30年
(4)本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿  30年
(5)机关联合行文的文件材料
A、本机关为主办的:重要业务问题的  永久;一般业务问题的  30年
B、本机关为协办的:重要业务问题的  30年;一般业务问题的  10年
(6)本机关编辑、编写的文件材料
A、大事记、组织沿革等  永久
B、简报、情况反映、工作信息等  10年
(7)行政管理、执法活动中形成的文件材料
A、行政管理工作制度、程序、规定等文件材料  永久
B、执法检查情况汇总、通报,整改通知等  永久
C、行政管理工作中形成的审批、审查、核准等文件材料
一是固定资产投资、科技计划等项目的审批(核准)、管理、验收(评估)等文件材料  永久
二是不动产、自然资源的所有权、使用权确认的文件材料  永久
三是20年(含)以上有效或未注明有效期的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料  永久
四是20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料  30年
D、行政管理工作中形成的备案文件材料  10年
E、行政处罚、处分、复议、国家赔偿等工作中形成的文件材料
重要的  永久
一般的  30年
(8)计划、总结、统计、调研等方面的文件材料
A、年度和年度以上的计划、总结、统计材料  永久
B、年度以下的计划、总结、统计材料  10年
C、重要职能活动的总结、重要专题的调研材料  永久
D、一般活动的总结、一般问题的调研材料  10年
(9)出国或出境访问考察、参加国际会议,接待来访等外事活动形成的文件材料
A、发表的公报,签订的协议、协定、备忘录,重要的会谈记录、纪要等  永久
B、出国审批手续、执行日程、考察报告、一般性会谈记录  30年
9 本机关机构编制、干部人事、党、团、纪检、工会、保卫、信访工作文件材料
(1)机构设置、机构撤并、名称更改、组织简则、人员编制、印信启用和作废等文件材料  永久
(2)人事工作制度、规定、办法等文件  30年
(3)人事任免文件  永久
(4)先进单位、劳动模范、先进工作者的文件材料
受县级(含)以上表彰、奖励的  永久
受县级以下表彰、奖励的  30年
(5)对本机关有关人员的处分材料
受到警告(不含)以上处分的  永久
受到警告处分的  30年
(6)职工录用、转正、聘任、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休、死亡、抚恤等文件材料  永久
(7)人事考核、职称评审工作文件材料  永久
(8)职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍信及存根  永久
(9)职工名册  永久
(10)党、团、工会工作活动中形成的文件材料
A工作报告、总结,换届选举结果  永久
B重要专项活动的报告、总结等  永久
C党团员、工会会员名册,批准加入党团、工会组织的文件材料永久
D情况反映、工作简报  10年
(11)纪检、监察工作中形成的综合性报告、调查材料
重要的  永久
一般的  30年
(12)保卫部门的安全检查、调查记录  10年
(13)本机关处理人民来信来访的文件材料
有领导重要批示和处理结果的  永久
其他有处理结果的  30年
10 本机关事务管理文件材料
(1)房产、土地所有权和使用权的文件材料  永久
(2)与有关单位签订的合同、协定、协议、议定书等文件材料
重要的  永久
一般的  10年
(3)接待工作的计划、方案
重要的  30年
一般的  10年
(4)机关财务预算  30年
(5)机关物资(办公设备及用品、机动车等)采购计划、审批手续、招标投标、购置等文件材料,机动车调拨、保险、事故、转让等文件材料  30年
(6)国有资产管理(登记、统计、核查清算、交接等)文件材料
重要的  永久
一般的  10年
(7)职工承租、购置本单位住房的合同、协议和有关手续  永久
(8)职工住房分配、出售的规定、方案、细则,职工住房情况统计、调查表、职工住房申请  30年
11 上级机关制发的文件材料
(1)上级机关制发的属于本机关主管业务的文件材料
重要的  永久
一般的  10年
(2)上级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料  10年
(3)上级机关制发的关于本机关机构设置、领导人任免、人员编制等文件材料  永久
12 同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料  10年
13 下级机关报送的文件材料
重大问题的专题报告  30年
年度和年度以上的计划、总结、统计材料  10年
二、基层单位贯彻实施新《规定》的几个问题
(一)、《规定》出台的背景
新中国档案事业建立以来,国家档案局先后5次制定关于机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定。第一次是1956年、1957年,国家档案局制定了《党的机关档案材料保管期限的一般标准》、《国家机关一般档案材料保管期限参考表》,分别对党的机关和国家机关的档案保管期限作了规定;第二次是1964年,国家档案局发布了《机关文书档案保管期限参考表》(试行草案),将党政机关文书档案保管期限表合二为一;第三次是1983年,国家档案局颁发了《关于文书档案保管期限的规定》和《关于不归档的文书材料的规定》,把文件材料归档范围和机关文书档案保管期限的规定区别开来,形成了两个文件;第四次是1987年,国家档案局颁发了《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》,其基本思路与1983年基本相同;这一次是国家档案局第五次发布关于机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定。国家档案局1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》和《机关文件材料归档和不归档的范围》两个文件,对于国家档案资源建设发挥了积极作用。但是,随着改革开放的不断深入,尤其是档案工作理论与实践的发展,办公自动化的日益普及,20年前制定的文件难以完全适应新形势的需要,给档案的鉴定和移交进馆等工作带来了一系列影响,如对反映维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料重视不够;某些文件材料归档范围界定过宽,导致重复归档;某些条文表述可操作性不强,以致对一些文件价值判断不准确;对机关文件材料归档工作缺乏有效的监督和管理。针对这些情况,档案实际工作部门和档案学术研究部门要求对1987年的“两个业务文件”进行修订的呼声越来越高。
(二)、《规定》形成的过程
这个文件虽然是最近颁布的,但其制定形成过程经历了很长一段时间。1995年,国家档案局制定的《全国档案事业发展九五计划》就曾明确提出,要“重视机关档案的鉴定工作,进行保管期限划分问题的调研工作”。1998年12月,时任国家档案局局长的王刚同志在中央、国家机关档案工作会议上的讲话中指出:“我们要根据九五计划,修改、完善有关机关档案管理的标准,还将有一批关于文件材料整理、保管期限划定、档案鉴定方面的标准陆续出台”。根据这个讲话精神,1999年国家档案局将修改机关档案保管期限作为当年的重点工作之一,并列入了国家档案局的科研项目。1999年初,国家档案局印发了征求对《关于机关档案保管期限的规定》修改意见的通知,并于2000年11月形成了《关于机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定(征求意见稿)》。2005年6月形成了第二次征求意见稿,并先后两次在全国档案系统征求意见,三次召开专题研讨会,多次到有关机关进行调研。在充分调研、反复讨论的基础上,国家档案局进行了多次修改,到2006年9月19日国家档案局局务会议审议并原则通过。
学习过新《规定》同志都能认识到,新《规定》与1987年的“两个业务文件”相比,无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变。主要有以下六个方面的改变:
一是将两个业务文件合二为一。1987年颁布的是两个业务文件,这次合为一个文件,《规定》既对文书档案保管期限进行了划分,也对机关文件材料的归档范围进行了规定。
二是改革了档案保管期限的划分方法。原来的保管期限为“永久”、“长期”和“短期”三种,新的规定只有“永久”和“定期”两种。原来的“短期”保管期限为1-15年,“长期”为16—50年,时间期限较为模糊。新《规定》中的“定期”保管期限实行了标时制,有30年和10年两个期限,时限规定更为明确。
三是突出了立档单位的主体地位。在界定机关文件材料归档范围和文书档案保管期限时,实际体现了“以我为主”的理念。
四是条款进一步细化。这次随《规定》颁布的《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项,比1987年规定的63项增加了21项。此外,新的文书档案保管期限表充实了一些新领域的文件材料,如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件材料。
五是调整了一些材料的保管期限。如与个人权益有关的档案,这次绝大多数调整为永久保管。上级或下级机关的文件材料,在本机关归档时,其保管期限也有下调。
六是“备案制”改为“审批制”。在1987年的规定中,各机关制定的文书档案保管期限表在经本单位领导批准施行后,报档案行政管理部门备案。新的规定改变了备案的做法,即各机关编制的本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,要经同级档案行政管理部门审查同意后才可执行,加大了档案行政管理部门的管理力度。
(三)、新、老《规定》在内容和形式上的异同。
为了更好地贯彻实施新《规定》,机关档案工作人员就必须认真学习新《规定》,全面了解掌握新《规定》的内容和精神实质,特别是要了解新、老《规定》在内容和形式上的异同,以便在工作中对具体问题的把握。
1、新、老《规定》在内容和形式上的差异。新《规定》与1987年的《规定》相比,无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变:一是将两个业务文件合二为一;二是改革了档案保管期限的划分方法。原来的“两刀三段”改为“一刀两段”,即将保管期限由永久、长期和短期三种,变为现在的永久和定期两种;三是突出了立档单位的主体地位,体现了“以我为主”的理念;四是条款进一步细化;五是调整了一些材料的保管期限。将与个人权益有关的档案,这次绝大多数调整为永久保管。上级或下级机关的文件材料,在本机关归档时,其保管期限适当下调;六是“备案制”改为“审批制”,加大了档案行政管理部门的管理力度。
2、新、老《规定》在内容和形式上的相同点:新、老《规定》在内容和形式上存在着很大的差异,但也存在相同和联系的地方,一是新、老《规定》执行的范围相同,都是各级党政机关和人民团体,包括人大、政协、法院、检察院和具有行政管理职能的事业单位;二是执行的领域相同,新《规定》适用于文书档案工作范围,都是文书档案工作的重要规章;三是新、老《规定》在整理文件的方法上没有改变,都是按照新《规则》进行整理归档;四是档案的归属和流向没有改变,都是要求向本机关档案部门移交,实行集中统一管理,任何个人不得据为己有或拒绝归档。
(四)、新《规定》对机关档案工作的影响
新《规定》是国家档案局根据形势发展的需要修改颁布的规范我国机关档案工作的重要规章。它将对我国机关档案工作产生积极而深远的影响。
1、新《规定》更加具有法律效力。它是国家档案局第一次以局长“令”的形式颁布的,使这一重要的业务文件具有法律效力。这充分体现了国家档案局对各级机关确定文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视,是进一步推进各级机关档案工作法制化、规范化的重要举措。新《规定》作为各级机关制定《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的重要依据,它对正确界定各级机关文件材料归档范围、准确划分文书档案保管期限,及时开展机关档案价值鉴定工作,确保国家档案资源齐全、完整,必将起到积极的推动作用,对进一步完善机关档案工作,提高机关档案基础业务建设水平,具有重要的现实意义和深远的历史意义。
2、新《规定》更加便于对归档范围和保管期限把握和界定。1987年的《规定》是33条63款,新《规定》是13条84款。从条款数量的变化可以看出,条目数量的减少,意味着对归档范围的表述更简洁、更容易理解和把握归档文件的重点;新《规定》的款项增加了21款,这就意味着对保管期限的规定更具体、更明了,在实际操作中更容易对号入座。款项数量越多,列举的越详细,就具体的鉴定和归档操作而言,也就越方便。
3、保管期限更具体,归档文件更精炼。新《规定》对文书档案保管期限划分的方法进行了改革,充实、细化了机关文件材料归档范围。把永久档案的构成,限定在由本机关及直属上级机关文件构成的范围内,保管期限划分更具体,归档文件更精炼,辟免了档案馆重复保存档案的问题。它代表了机关文件材料归档范围和文书档案保管期限改革的发展方向,是向建立科学合理的档案价值鉴定体系迈出的重要一步,标志着我国档案法制化建设取得的又一新成果。
4、体现了“人本思想”和“科学发展观”,便于档案的保管和利用。过去“三分法”将机关重要档案分别归在“永久”和“长期”两个期限内。文、档人员很难掌握哪些是永久、哪些是长期。导致归档文件区分不准,将关于与人的权益有关的文件材料分别归在永久和长期两个保管期限内,导致这种混乱状况长期存在,给机关档案管理、利用工作带来不便,直接影响着机关档案工作的健康快速发展。新《规定》注重“突出立档单位”的主体地位,将那些价值大、与维护国家、集体和公民权益有关的档案材料,统统列为永久保存,这不但充分体现了“人本思想”和“科学发展观”,还有利于文件材料的整理归档,给机关档案管理利用工作带来了极大的方便。
5、增加了机关文件材料的归档范围和新内容。新《规定》充实了一些新领域的文件材料(如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件),避免了划分档案保管期限时找不到对应的条款,条文表述可操作性不强,以致对一些文件价值判断不准确的问题。对电子文件的元数据、背景信息的归档,也做出了具体规定。从这个意义上说,给机关文件归档带来了方便,促进了机关档案工作的发展。
(五)、基层单位如何贯彻实施新《规定》
1、认真学习,充分认识贯彻实施新《规定》的重要意义。新《规定》是我国机关档案工作与时俱进的产物,是推动机关档案工作可持续发展的重要举措,是以法治档的重要依据。国家档案局首次将新《规定》上升到行政规章,进一步提高了新《规定》的法律地位和法规效力。它的发布与施行,对机关正确界定文件材料归档范围,准确划分保管期限,进行档案价值的科学鉴定,推进电子公文归档管理以及归档文件整理具有很强的指导作用。对加强国家档案资源建设具有重要意义。我们要高度重视,认真学习,明确其内涵,掌握其实质,以贯彻实施新《规定》为契机,推进机关档案管理规范化建设再上新台阶。
2、深入调研,以点带面,推动新《规定》的全面实施。为了指导各机关单位做好新《规定》的贯彻实施工作,县档案局已从年初开始,组织档案干部认真学习、深入领会新《规定》的精神实质,着手开展调研工作,安排试点,摸索经验,总结规律,作到心中有数,稳步推进。
3、强化培训,深刻领会新《规定》的精神实质。新《规定》业务性强,涉及面广,要通过举办培训班、研讨会等多种形式开展对新《规定》的学习,切实掌握新《规定》,熟悉编制《归档范围和保管期限表》的标准、要求、方法和格式。县档案局将在会后分类制定不同本机关单位的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,以促进各机关单位的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的编制工作的开展,使文、档人员更好地掌握归档范围和保管期限划分的方法,提高业务水平和实际操作的技能,为全面贯彻实施新《规定》打下坚实基础。
4、联系实际,做好《归档范围和保管期限表》的编制工作。各级机关单位,要严格按照新《规定》要求,结合本单位实际,重新制定本机关单位的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,在制定编制工作方案时,要与本机关档案分类方案统筹考虑。要对本机关各个部门的职能任务深入调查,认真研究,要突出“以我为主”,体现本级职能,在充分利用原有机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的基础上,重点关注新《规定》新增加的内容,明确什么材料应该归档,什么材料不应归档,防止遗漏或重复,要严格按照档案鉴定的原则和方法,依照文件重要程度准确划分和确定保管期限。
5、加强监督指导,严格履行审批程序。贯彻实施新《规定》的关键是履行“审批制”。所以,必须按照“统一领导,分级管理”的原则,加强监督指导,严格履行审批程序。各机关单位编制的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,要具有针对性、实用性和可操作性,首先应通过档案业务指导人员和单位领导初审同意,再报经县档案局审查并以书面函复后方可执行,未经审查或审查未获通过的不能执行。
6、加强组织领导,纳入考核目标。为了加强对各单位贯彻实施新《规定》的组织领导,县级应成立由档案局、“两办”和相关部门领导组成的实施新《规定》工作领导小组,全方位、多角度推进新《规定》的实施,开展贯彻新《规定》专项执法检查活动,并将此项工作纳入档案工作年检、评先树模和规范化管理评估的重要内容。县直各单位也要成立相应机构,具体负责《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的编制、申核和上报工作,确保新《规定》的顺利实施。
(六)、实施新《规定》工作中值得探讨和注意的几个问题
1、新《规定》实施的范围问题。新《规定》实施的范围为各级党政机关(包括人大、政协、法院、检察院等)、人民团体、具有行政管理职能的事业单位(包括二级单位)。上述机关所编制的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》要一并报审,编制对象为机关的文书档案。企事业单位可参照执行;国省属机关单位按照本系统要求执行,由其上级主管机关审批,但应向当地档案行政管理部门抄送备案。
2、新《规定》实施的时间进度问题。实施的进度不仅影响机关档案的基础业务建设和规范化管理的进程,而且影响到各级国家综合档案馆档案资源建设,必须按期完成,不能拖沓。我县力争在2007年底完成《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的制定和审批任务,2008年全面实施,即在整理2007年度归档文件时,全部使用新表,统一按新《规定》执行。2006年以前形成的文件材料未整理的(已实行新《规则》整理的单位),考虑到档案实体和期限的统一性,作为特殊情况对待,可按新《规定》要求整理,以利于档案的排架和管理。已整理入库档案不作变动,仍按原规定执行。
3、“以我为主”归档原则的掌握问题。公文归档的重复与无序是机关档案工作实现规范化、标准化的最大障碍。贯彻“以我为主”的归档原则,是实现档案价值最大化、归档完整化、检索便捷化的关键。贯彻这一原则,要正确把握好三个问题:一是要准确把握文件归档的时效性,办理完毕的文件才能归档,没有办理完毕的文件则不能归档,否则,将会给档案管理造成无序和混乱;二是明确归档范围,要正确区分文件与资料,特别是本单位在工作中产生的、在内容、形式和作用等方面都具有很多相似之处的资料,以减少归档文件的冗杂,提高档案利用的效率和效果;三是要维护全宗的完整性。在归档工作中要掌握重点,分清主次,防止应该归档文件的散失,保证全宗的完整性;同时,又要防止不该归档文件的混入,使归档后所形成的档案既完整,又不庞杂,为档案工作的规范化、标准化管理奠定坚实的基础。
4、上级文件归档合理分工问题。新《规定》将上级文件归入永久保存的档案,限定在“直属上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件”的范围,这一规定对上级方针政策性文件的归档,做了一个很好的分工,避免了上级文件重复归档的问题,这是一个很大的进步。我县在实际工作中,对上级文件归入永久保存的范围,做了如下的分工:县委以上直至中央委员会的党系文件,由县委办公室归档;县政府以上直至国务院的行政文件,由县政府办公室归档;其他县团级机关和县直部门直属上级机关制发的,属于本机关主管业务的重要文件,由各机关和部门分别归档;乡镇机关对上级机关制发的方针政策性文件,一律不做永久保存。这样就可以避免档案进馆后大量重复的问题。
5、几个具体问题的处理。
(1)按新《规定》要求整理的档案和原有档案如何排架存放问题(指按新《规则》要求整理的盒装档案,不包括以前的案卷)。应采取分类指导:一是实行新《规则》较早的单位,形成的盒装档案较多,按新《规定》要求整理的永久保存的档案,可以和原有永久保存的档案一起排架存放;定期档案和原有盒装短期档案一起排架存放;原有盒装长期档案封闭管理(因不再产生长期档案),待日后向档案馆移交时再做处理;二是2005年以后实行新《规则》的单位,产生的长期档案较少,可将保管期限做以调整分别排在永久和定期档案内管理;三是还没有实行新《规则》整理档案的单位,要以实施新《规定》为契机,将新《规则》和新《规定》同步实施,也就不会出现档案不好排架管理的问题。
(2)对上级机关制发的方针政策性文件的归档问题。鉴于几十年来一直单独立卷归档的做法和基层单位每年收到这类文件较少的实际,实行新《规定》后,在整理这些文件时将它作为“方针政策类”集中整理,不再将这些文件细分小类,也不再将这些文件和自己产生的文件混杂在一起归档,使这些文件归档相对集中,便于保管和利用;
(3)文件太少如何归档。对于较小的基层单位,每年产生的文件很少(每个期限内不超过2盒为度),归档时可以只分期限,不再区分机构或问题,按重要程度或时间顺序排列既可;这些单位对定期档案的整理,可以不采用标时制,直接归人定期档案,以便于档案的管理利用。
(4)归档文件的分类问题。基层单位宜采用按问题分类,不宜按机构分类,因为基层单位内部机构不健全,加之不同机构产生的文件数量太悬殊,类与类之间不平衡,按问题分类具有很大的灵活性;
(5)《文书归档范围和档案保管期限表》的编制问题。考虑到基层单位文档人员业务生疏,编制有一定的困难,县档案局可以应采取分别指导,分类审批的办法,即按照乡镇机关、县委部门、政府部门和各业务系统分别编制出适合一定范围的《文书归档范围和档案保管期限表》,由牵头单位向县档案局申报,经县档案局审查批准后实行。这样会减轻档案局和基层单位的工作压力,将起到事半功倍的效果。
(6)县档案馆接收档案范围的变化问题。新《规定》将那些价值大、与维护国家、集体和公民权益有关的档案材料,统统列为永久保存,这就为县档案馆只接收永久档案创造了条件,使县档案馆只接收管理永久档案的设想成为现实。这不但极大地减少了县档案馆多头管理档案带来的不便,减轻了劳动强度,可以用更多的人力、精力从事其他业务建设,有利于县档案馆各项工作的全面发展,而且定期档案留机关自管自用,也有利于机关档案工作业务建设,从而,实现县档案馆和机关档案工作的协调发展。
三、机关文件材料的归档
大家知道2000年12月6日,中华人民共和国档案行业标准《归档文件整理规则》(大家叫它新《规则》)正式颁布,2001年1月1日起实施,这是我国机关档案工作改革的一项重大举措,它的颁布与实施,对机关档案工作产生了积极而深远的影响。那么什么是新《规则》,新《规定》与新《规则》又是一个什么关系,以及如何贯彻执行新《规则》,我给大家做以简要介绍。
(一)、新《规定》与新《规则》的关系
通过上述的讲解大家对新《规定》有了一个大致的了解,那么什么是新《规则》呢?新《规定》与新《规则》又是一个什么关系?新《规定》与新《规则》都是机关档案工作的两个重要文件。新《规定》是机关档案工作的归档范围和保管期限的依据,新《规则》是机关档案工作的归档方法和归档用品的依据。一个是揭示机关档案工作的内容、对象、范围;一个是指出机关档案工作的归档方法、标准以及归档用品的选择。
新《规则》的制定,是与机关文件材料立卷改革密切相关的。我国传统上采用“立卷”作为归档文件的整理方法,以“案卷”作为文书档案基本保管单位,中华人民共和国成立后仍然保持了“立卷”这一传统,1987年国家档案局颁布了《机关档案工作业务建设规范》,正式将“立卷”作为机关归档文件规范的整理方法确定下来。此后又出台了《文书档案案卷格式》、《档号编制规则》等一系列配套标准,形成了以“案卷”为基础的档案工作法规标准体系,并在全国范围内加以普及和推广。这些法规标准的建立,对于我国档案事业初期的发展起到了重要的规范作用。“立卷”几乎成了机关档案工作的全部。
随着社会进步和发展,立卷的弊端不可避免地凸现出来,并给机关档案工作的发展带来了相当大的负面影响。其一,立卷工作繁琐、复杂,随意性较大,案卷质量很难把握,使得每年的立卷归档成为文书和档案人员一项沉重的工作负担,而归档文件整理工作的质量却难以得到保证;其二,立卷本身耗费了大量财力、物力、人力,使档案工作人员没有精力去开发档案信息资源,做好档案利用工作,使得机关档案工作本末倒置,影响其应有职能的正常行使;其三,对档案馆来说,案卷这一集约形式,也极大地限制了档案馆对进馆档案进行重新鉴定整理和开放利用等工作;其四,立卷方法难以掌握和档案人员专职少、流动性强之间的矛盾,使得档案行政管理部门整天处于重复、繁琐的业务指导和培训之中,不能将有限的人力、物力投入到开发利用、执法监督等更深层次的工作中去,“立卷”这种形式,客观上成为制约档案事业发展的“瓶颈”。理论界和档案工作者在总结立卷工作经验教训的基础上,逐步尝试进行立卷改革,提出了不少的改革方案,对立卷工作进行了完善和简化,但都保留了“案卷”这种归档的方法,也就不可能使归档文件整理工作真正得到简化。真正的契机来自档案管理现代化。计算机技术越来越多地应用于档案管理,其高效、快捷、灵活的检索方式,为立卷改革提供了新的可能和方向。传统的立卷方法,是按照某种事先假定的检索目的,将归档文件实体组织成不同的保管单位(案卷),从而实现对文件的系统化,为查询利用提供检索途径。而计算机强大的检索能力,使这一目的能够轻松实现,立卷的必要性已不复存在;另一方面,案卷带来的繁琐、复杂的组织形式,反而给档案的数字化、信息化,档案管理的计算机化、自动化和文档工作一体化等造成了困难。新《规则》的出台是对立卷的做法和其他国家经验进行综合与扬弃,是在批判的基础上的继承,是对机关档案工作的一次重大改革,它带来的不只是归档操作方式上的变化,更是一次观念上的突破。所以,我们在思想上要适应这一变化,在归档活动中要注意了解新情况、总结新经验、解决新问题,减少新方法与现实工作的抵触,使机关文件材料的归档工作尽快从过去以“卷”为保管单位的模式下,转向以“件”为保管单位的管理模式中来,实现文书工作与档案工作的无缝接轨,促使机关档案工作顺利开展。
(二)、如何按新《规则》的要求归档。
用新《规则》整理归档与过去立卷归档一样,都是一项程序性很强的工作,归档工作程序正确与否,直接决定着机关文件材料整理归档工作的质量。用新《规则》要求整理归档文件,按以下程序与方法进行,有利于整理工作的开展和提高归档工作的质量。
1.归档文件的收集。凡是本机关单位自己制成的文件材料和上下机关或其他机关针对本机关主管业务有密切联系的文件材料,包括各种会议记录、工作制度、报表名册、合同书、协议书、财务预决算和基建、购置、科研等活动中形成的文字材料、音像制品、电于文件或有关实物都应作为收集的重点,这些文件材料应按收发文簿校对,一件不漏地收集齐全,整理归档。
2、归档文件的鉴定。归档文件的鉴定就是甄别和判定归档文件的价值,即鉴定归档文件是否有保存价值。鉴定工作按照《机关文件归档范围和文件保管期限表》进行。从文件的内容(看文件的重要程度和潜在价值)、形式(看文件名称)、来源(看发文机关)、时间(看文件产生和针对的时间)和利用(看文件的利用频率)5个方面,用历史的、辨证的、全面的、发展的以及效益的观点,正确分析和鉴别档案文件的保存价值,准确划分档案的保管期限。
鉴定工作就是甄别和判定归档文件的价值,包括正确区分文件的来源、时间、保管期限、类别(即机构和问题)四个方面。
3.归档文件的整理。归档文件的整理应以件(自然件)为单位进行,但在实际工作中,有些文件彼此间关联性强,可以两份或多份作为一件装订在一起,如果这些文件过厚,也可以按自然件装订。下列文件一般应作为一件整理:一是正文与附件;二是正本与定稿;三是转发文与被转发文;四是正文与文件处理单、拟办单、发文稿纸和领导批示的签条;五是原件与复件;六是会议记录、报表、名册、图表等应按照其本来的装订方式,一册(本)为一件;七是来文与复文或去文与复文为一件,也可以分别为一件。需要说明一点,同文件材料有关的音像制品、电子文件等应同本年度的文件一起统一整理、编目、分别存放,并在文件目录上注明互见号,以保持相互联系和便于查找利用。
整理工作的原则是:遵循文件形成规律,保持文件有机联系,区分不同价值,便于保管和利用。
4.归档文件的修整。归档文件的修整包括四个方面:一是对破损文件进行“修补”或“托裱”,恢复文件原有的强度,延长文件寿命;二是对传真件和针式打印件等易退色的文件进行复印后再归档;三是对某些特殊形式的文件,如报表、图样等大于标准档案盒的纸张进行折叠,使其统一为A型尺寸,以便装盒;四是去除归档文件上使用的容易被氧化和腐蚀的金属物,防止腐蚀档案文件。需要说明的是,已装订成册的书刊和不需要移交进馆的短期档案可以不再拆钉重装,以减少整理工作的压力。
5.归档文件的排序。归档文件的排序是指组件内文件的排列顺序(自然件除外),文件排序要条理系统,保持文件之间的历史联系,使组件形成一个有机的整体。文件排序一般正本在前,定稿在后;正文在前,附件在后;原件在前,复制件在后;转发文在前,被转发文在后;复文在前,来文在后;汉文本在前,少数民族文本在后,中文本在前,外文本在后;其他有关联的文件如果认为可以按组件处理的,可按重要程度或形成时间先后顺序排列;有领导批示的文件处理单,可放在文件之首。
6.归档文件的装订。装订前应将归档文件按一定方式对齐,装订位置通常在文件的左侧或左上角。左侧装订时对齐文件的左、下侧;左上角装订时对齐文件的左、上侧。我县一律实行左、下侧对齐,左侧装订的方式。装订用品必须对归档文件无害,不影响档案的保存寿命。装订方式主要有不锈钢钉装订式、线装式、粘接式、穿孔式、变形材料式等等。
7.归档文件的分类。归档文件的分类是指全宗内档案文件实体的分类,即将全宗内归档文件按其来源、时间、内容和形式等方面异同,分成若干层次和类别,构成有机体系的过程。分类应保持文件材料之间的自然联系,适当照顾文件的多少和保存价值,科学合理地进行。新《规则》规定采用保管期限——年度——机构(问题)方法分类。同一全宗内应保持分类方案的稳定。
8.归档文件的排列。即在分类方案的最低一级类目内,根据一定的方法确定同一类别归档文件先后次序,使归档文件实体进一步系统化的过程。在这里不包括组件内文件的排序和不同类别归档文件之间的排列以及档案盒上架的排列。归档文件的排列要突出“事由原则”遵循文件的形成规律,保持文件之间的有机联系,使同一事由或机构产生的文件相对集中地排在一起,从而方便保管和利用。
9.归档文件的编号。归档文件的编号是指将归档文件在档案盒中的位置标识为符号,依分类排列顺序逐件编写,并加盖归档章,在归档章内逐项注明。归档文件的编号包括全宗号、年度、保管期限、机构(问题)、件号等,也就是说归档文件的编号,并不是简单地编写号码,而是一组字符和数字的集合体。
10.归档文件的编目。归档文件的编目是指编制文件目录。归档文件目录包括件号、责任者、文号、题名、日期、页数和备注等。这些项目构成了一份文件的主要部分,概括了归档文件内容和形式方面的各种特征。正确、准确、完整地填写归档文件目录各个项目,决定着归档文件目录的质量,也影响档案利用工作的开展。因此,编目应注意以下几个问题:一是项目要填写齐全,字迹要工整;二是责任者应填写文件的署名者,不能填写起草人或签发人姓名;三是文件题名不得更改或简化:四是少数跨年度的文件,应在时间栏内注明。
11.归档文件备考表的填写。备考表包括盒内文件情况说明、整理人、检查人和日期。备考表主要是用来说明盒内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况的。有下列情况的,应在备考表中说明。①密不可分的文件不全的;②盒内文件材料残缺破损的;③盒内文件材料被有关报刊采用的;④盒内文件内容需要同其他载体档案互见的;⑤文书处理程序不完备,但已成为事实的;⑥装盒时需要照顾保管期限的;⑦其他需要说明的情况。如果没有上述情况填写,也应填上整理人、检查人的姓名和立卷时间,以示负责和便于日后考证。
12.归档文件的装盒、归档。归档文件的装盒应按照室编件号顺序依次进行,并填写档案盒的封面(全宗名称)和盒脊上的有关内容。装盒方式、盒脊项目内容应与分类排列的方法相一致。需要说明三点:一是装盒文件应与归档文件目录中相应的条目排列顺序相一致,保证检索到文件条目后能对应地找到文件实体;二是利用完毕后要注意将其准确归位,一旦归位错误,将很难再找回,以致成为“死档”;三是对不同年度、不同保管期限、不同机构(问题)的文件不要装入同一盒内。归档文件装好后,按照不同期限分类排列顺序填写盒号和有关内容,按顺序排列上架、归档。
以上12个方面的工作,是归档文件整理工作最基本的程序和要求。如果不按照以上程序和要求整理,就会误时、误事,影响归档文件整理的速度和质量。
(三)、归档文件整理工作中值得注意的几个问题
《归档文件整理规则》的颁布与实施,仅仅是立卷改革工作的开始,它还有不适应和不完善地方,值得广大文档工作者深入探讨,使其不断充实和完善。从这几年来施新《规则》工作的情况看,以下几个方面值得探讨。
1.关于新《规则》执行时间问题。可以根据各自的实际情况决定,应放宽对实施新《规则》的过渡期,在一定时间内,应当允许新《规则》与文书立卷两种整理方法并存。对这个问题,处理的原则是:凡是公文用纸已变为国际标准A4的机关、单位,归档文件整理必须按新《规则》要求归档(包括公文用A4纸也用16K的,以A4纸为主的单位);凡是公文用纸还使用16K的机关、单位,继续延用传统的方法立卷归档,在公文用纸没有改变之前,立卷方法不要轻易变动,这样不但不会造成档案卷皮等用品的浪费,而且还保持了立卷方法的连续性,避免频繁变动给文档工作造成混乱。需要说明的是,不管用那种方法整理归档,都必须按照新《规定》的要求进行,执行新的保管期限表。
2.关于新《规则》与原有法规标准之间关系问题。各单位要灵活掌握。一般会出现以下3种情况:一是归档文件整理采用新《规则》方法的单位,以前颁布的部分机关档案规范性文件不再继续使用,应集中研究新《规则》和新《规定》的贯彻实施;二是两种整理方法并行的,可以将新《规则》与原有法规标准互为体系,各自独立使用;三是原有法规标准与新《规则》和新《规定》有冲突的地方,以新《规则》和新《规定》为准。
3.关于归档章的规格与要求问题,新《规则》只规定归档章为16mmX45mm6等份的空白格,每个空格中没有应填内容的提示文字。尽管归档章所填内容很简单,但是要每个文档工作者都牢牢记准,并填写无误,并非易事。一旦出现填写错误,将很难考证,给工作造成困难。我认为应该适当加大归档章的规格,并在每格刻上内容的提示文字,使归档章内容一目了然,便于操作,防止填写时出现错误。
4.关于归档文件装订方式和用品的选择问题。新《规则》中只规定“装订材料应符合档案保护要求”。究竟用什么材料装订?怎么装订?《规则》中没有做出明确的规定。目前档案界认可的装订方式主要是传统的三眼一线式、粘接式、穿孔式、变形材料式和铆接式,但这些方式都不是最理想的装订方式。如:三眼一线式不但方法繁琐,而且对太薄的文件不适合;粘接式存在可逆性差,复印、扫描时不易折除:穿孔式如用缝纫机在文件左侧轧边或在左上角穿孔打结,这种方式易在针脚或装订处断裂;变型材料式如塑料夹等适应库房气候条件差,塑料年久易老化,并且塑料夹加大了文件左侧的厚度,不便装盒;铆接式如采用热压胶管装订也不易操作。因此,以“件”整理归档文件,装订工作就成了最大的难题。就其工作量讲,远远超过了立卷“装订”的工作量,这就违背了立卷改革工作的初衷。综上所述,最简便易行的装订方法还是采用不锈钢夹、或用不锈钢钉装订,但是,适合档案保护要求的不锈钢订书钉很少,只有县档案局有货,目前大部分单位都采用不锈钢钉装订方式装订。如果将不锈钢钉广泛运用于文书处理工作领域,就可避免整理归档文件时重新装订的问题,将起到事半功倍的效果。
5.关于归档文件目录问题。新《规则》只规定归档文件目录应单独装订成册,在归档文件盒内不再要求放置盒内目录,这就给利用工作造成不便。因为,归档文件目录统一放置查档室内,而档案统一保存在档案库房,利用档案文件时首先查找目录,记下件号后再去查找档案文件,一般情况下都能顺利找到档案文件。但是,有时从目录中记下的件号不准,或者是记下相关的其他文件的件号,去库房就取不出要找的文件,档案员往往要在查档室与库房之间往返数次才能检索出该份文件,如果在档案盒内再放置一份目录(用复印的方法),即使在查档室没有查准件号情况下,去库房同样可以轻而易举地检索出要查找的文件。
6.关于几个具体问题的处理。一是一个全宗内案卷与档案盒如何上架排放问题。我认为老办法整理的案卷和新《规则》整理的档案盒,应分别编制档号和编目,可以在一起排放,也可以单独排放;二是归档章中的全宗号、年度、室编件号等数字内容可以用打号机打号;保管期限和机构(问题)等文字标识的内容的填写,可刻制专用章用盖章的办法填上去,以提高归档文件的整理效率和质量;三是档案盒的盒脊上应标识的内容如何填写?如果直接用笔在盒脊上填写,将会出现文字的大小、字迹的粗细、颜色的不同,高低的不一等千差万别的情况,直接影响到档案盒脊的整齐、美观和档案的利用工作的开展,如果用口取纸的方法,将年度和室编件号编在口取纸上,贴在室编件号处,将保管期限和类别用盖章的办法在盒脊上印制(方法和填写归档章的办法相同,全宗号、盒号档案室可以不编),将会起着醒目和意想不到的效果;四是档案盒底边内容可以不编。
总之,新《规定》和新《规则》的颁布与实施,于我国现行档案工作的实际和我们已熟悉的工作方法,还有许多不习惯和不适应的地方,需要我们每一位文档工作者在具体工作中不断总结、完善,摸索出切合当地实际的整理方法,使机关档案工作不断发展。
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