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“归档月”谈基层单位实施“8号令”的几个问题

发布日期:[2008-04-09]    共阅[4107]次
    “归档月”谈基层单位实施“8号令”的几个问题
商南县档案局  蒋燕记
2006年12月18日,国家档案局第8号令公布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(以下称为新《规定》),这是进一步推进机关档案工作实现法制化、规范化的重大举措。县级基层单位如何贯彻执行新《规定》,这是摆在我们基层档案工作者面前的一项艰巨而紧迫的任务。笔者就贯彻执行新《规定》的几个具体问题以及解决问题的方法,谈点认识,以与同行们商榷。
一、新、老《规定》在内容和形式上的异同。
为了更好地贯彻实施新《规定》,机关档案工作人员就必须认真学习新《规定》,全面了解掌握新《规定》的内容和精神实质,特别是要了解新、老《规定》在内容和形式上的异同,以便在工作中对具体问题的把握。
1、新、老《规定》在内容和形式上的差异。新《规定》与1987年的《规定》相比,无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变。笔者认为,主要有以下六个方面:一是将两个业务文件合二为一。1987年颁布的是两个业务文件,这次合为一个文件,新《规定》既对文书档案保管期限进行了划分,也对机关文件材料的归档范围进行了规定;二是改革了档案保管期限的划分方法。原来的保管期限为永久、长期和短期三种,新的规定只有永久和定期两种。原来的短期保管期限为1-15年,长期为16—50年,时间期限较为模糊。新《规定》中的定期保管期限实行了标时制,有30年和10年两个期限,时限规定更为明确;三是突出了立档单位的主体地位。在界定机关文件材料归档范围和文书档案保管期限时,体现了“以我为主”的理念;四是条款进一步细化。这次颁布的《文书档案保管期限表》,涉及保管期限界定的条款共84项,比1987年规定的63项增加了21项。此外,新的文书档案保管期限表充实了一些新领域的文件材料,如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件材料;五是调整了一些材料的保管期限。如与个人权益有关的档案,这次绝大多数调整为永久保管。上级或下级机关的文件材料,在本机关归档时,其保管期限适当下调;六是“备案制”改为“审批制”,在1987年的《规定》中,各机关制定的文书档案保管期限表在经本单位领导批准施行后,报档案行政管理部门备案。新的规定改变了备案的做法,即各机关编制的本机关《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,要经同级档案行政管理部门审查批准后才可执行,加大了档案行政管理部门的管理力度。
2、新、老《规定》在内容和形式上的相同点:新、老《规定》在内容和形式上存在着很大的差异,但也存在相同和联系的地方,一是新、老《规定》执行的范围相同,都是各级党政机关和人民团体,包括人大、政协、法院、检察院和具有行政管理职能的事业单位;二是执行的领域相同,适用于文书档案工作范围,都是文书档案工作的重要规章;三是新、老《规定》在整理文件的方法上没有改变,都是按照新《规则》进行整理归档;四是档案的归属和流向没有改变,都是要求向本机关档案部门移交,实行集中统一管理,任何个人不得据为己有或拒绝归档。
二、新《规定》对机关档案工作的影响
新《规定》是国家档案局根据形势发展的需要修改颁布的规范我国机关档案工作的重要规章。它将对我国机关档案工作产生积极而深远的影响。
1、新《规定》更加具有法律效力。它是国家档案局第一次以局长“令”的形式颁布的,使这一重要的业务文件具有法律效力,这充分体现了国家档案局对各级机关确定文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视,是进一步推进各级机关档案工作法制化、规范化的重要举措。新《规定》作为各级机关制定《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的重要依据,它对正确界定各级机关文件材料归档范围、准确划分文书档案保管期限,及时开展机关档案价值鉴定工作,确保国家档案资源齐全、完整,必将起到积极的推动作用,对进一步完善机关档案工作,提高机关档案基础业务建设水平,具有重要的现实意义和深远的历史意义。
2、新《规定》更加便于对归档范围和保管期限把握和界定。1987年的《规定》是33条63款,新《规定》是13条84款。从条款数量的变化可以看出,条目数量的减少,意味着对归档范围的表述更简洁、更容易理解和把握归档文件的重点;新《规定》的款项增加了21款,这就意味着对保管期限的规定更具体、更明了,在实际操作中更容易对号入座。款项数量越多,列举的越详细,就具体的鉴定和归档操作而言,也就越方便。
3、保管期限更具体,归档文件更精炼。新《规定》对文书档案保管期限划分的方法进行了改革,充实、细化了机关文件材料归档范围。把永久档案的构成,限定在由本机关及直属上级机关文件构成的范围内,保管期限划分更具体,归档文件更精炼,辟免了档案馆重复保存档案的问题。它代表了机关文件材料归档范围和文书档案保管期限改革的发展方向,是向建立科学合理的档案价值鉴定体系迈出的重要一步,标志着我国档案法制化建设取得的又一新成果。
4、体现了“人本思想”和“科学发展观”,便于档案的保管和利用。过去“三分法”将机关重要档案分别归在“永久”和“长期”两个期限内。文、档人员很难掌握哪些是永久、哪些是长期。导致归档文件区分不准,将关于与人的权益有关的文件材料分别归在永久和长期两个保管期限内,导致这种混乱状况长期存在,给机关档案管理、利用工作带来不便,直接影响着机关档案工作的健康快速发展。新《规定》注重“突出立档单位”的主体地位,将那些价值大、与维护国家、集体和公民权益有关的档案材料,统统列为永久保存,这不但充分体现了“人本思想”和“科学发展观”,还有利于文件材料的整理归档,给机关档案管理利用工作带来了极大的方便。
5、增加了机关文件材料的归档范围和新内容。新《规定》充实了一些新领域的文件材料(如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件),避免了划分档案保管期限时找不到对应的条款,条文表述可操作性不强,以致对一些文件价值判断不准确的问题。对电子文件的元数据、背景信息的归档,也做出了具体规定。从这个意义上说,给机关文件归档带来了方便,促进了机关档案工作的发展。
三、基层单位如何贯彻实施新《规定》
1、认真学习,充分认识贯彻实施新《规定》的重要意义。新《规定》是我国机关档案工作与时俱进的产物,是推动机关档案工作可持续发展的重要举措,是以法治档的重要依据。国家档案局首次将新《规定》上升到行政规章,进一步提高了新《规定》的法律地位和法规效力。它的发布与施行,对机关正确界定文件材料归档范围,准确划分保管期限,进行档案价值的科学鉴定,推进电子公文归档管理以及归档文件整理具有很强的指导作用。对加强国家档案资源建设具有重要意义。我们要高度重视,认真学习,明确其内涵,掌握其实质,以贯彻实施新《规定》为契机,推进机关档案管理规范化建设再上新台阶。
2、深入调研,以点带面,推动新《规定》的全面实施。为了指导各机关单位做好新《规定》的贯彻实施工作,我县档案局已从年初开始,组织档案干部认真学习、深入领会新《规定》的精神实质,着手开展调查研究,确定县财政局、土管局、县农行等5个单位为试点单位,并组织试点单位先行一步,摸索经验,总结规律,编制出不同类型《机关单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的范本,使档案业务指导人员作到心中有数,稳步推进。
3、强化培训,深刻领会新《规定》的精神实质。新《规定》业务性强,涉及面广,要通过举办培训班、研讨会等多种形式开展对新《规定》的学习,切实掌握新《规定》,熟悉编制《归档范围和保管期限表》的标准、要求、方法和格式。县档案局举办一期专门的业务培训班,对新《规定》有关条款进行有针对性的业务培训,以提高文、档人员的业务能力,更好地掌握归档范围和保管期限划分的方法,提高业务水平和实际操作的技能,为全面贯彻实施新《规定》打下坚实基础。
4、联系实际,做好《归档范围和保管期限表》的编制工作。各级机关单位,要严格按照新《规定》要求,结合本单位实际,重新制定本机关单位的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,在制定编制工作方案时,要与本机关档案分类方案统筹考虑。要对本机关各个部门的职能任务深入调查,认真研究,要突出“以我为主”,体现本级职能,在充分利用原有机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的基础上,重点关注新《规定》新增加的内容,明确什么材料应该归档,什么材料不应归档,防止遗漏或重复,要严格按照档案鉴定的原则和方法,依照文件重要程度准确划分和确定保管期限。
5、加强监督指导,严格履行审批程序。贯彻实施新《规定》的关键是履行“审批制”。所以,档案行政管理部门,必须按照“统一领导,分级管理”的原则,加强监督指导,严格履行审批程序。各机关单位编制的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,要具有针对性、实用性和可操作性,首先应通过档案业务指导人员初审同意,再报经县档案行政管理部门审查并以书面函复后方可执行,未经审查或审查未获通过的不能执行。
6、加强组织领导,纳入考核目标。为了加强对各单位贯彻实施新《规定》的组织领导,县级应成立由档案局、“两办”和相关部门领导组成的实施新《规定》工作领导小组,全方位、多角度推进新《规定》的实施,开展贯彻新《规定》专项执法检查活动,并将此项工作纳入档案工作年检、评先树模和规范化管理评估的重要内容。县直各单位也要成立相应机构,具体负责《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的编制、申核和上报工作,县档案局应及时给予审批,确保新《规定》的顺利实施。
四、实施新《规定》工作中值得探讨和注意的几个问题
1、新《规定》实施的范围问题。新《规定》实施的范围为各级党政机关(包括人大、政协、法院、检察院等)、人民团体、具有行政管理职能的事业单位(包括二级单位)。上述机关所编制的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》要一并报审,编制对象为机关的文书档案。民主党派在征得同意或主动要求的情况下,可履行审批程序,否则为备案制。军队系统、企事业单位可参照执行,国省属机关单位按照本系统要求执行,由其上级主管机关审批,但应向当地档案行政管理部门抄送备案。
2、新《规定》实施的时间进度问题。实施的进度不仅影响机关档案的基础业务建设和规范化管理的进程,而且影响到各级国家综合档案馆档案资源建设,必须按期完成,不能拖沓。我县力争在2007年底完成《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的制定和审批任务,2008年全面实施,即在整理2007年度归档文件时,全部使用新表,统一按新《规定》执行。2006年以前形成的文件材料未整理的(已实行新《规则》整理的单位),考虑到档案实体和期限的统一性,作为特殊情况对待,可按新《规定》要求整理,以利于档案的排架和管理。已整理入库档案不作变动,仍按原规定执行。
3、“以我为主”归档原则的掌握问题。公文归档的重复与无序是机关档案工作实现规范化、标准化的最大障碍。贯彻“以我为主”的归档原则,是实现档案价值最大化、归档完整化、检索便捷化的关键。贯彻这一原则,要正确把握好三个问题:一是要准确把握文件归档的时效性,办理完毕的文件才能归档,没有办理完毕的文件则不能归档,否则,将会给档案管理造成无序和混乱;二是明确归档范围,要正确区分文件与资料,特别是本单位在工作中产生的、在内容、形式和作用等方面都具有很多相似之处的资料,以减少归档文件的冗杂,提高档案利用的效率和效果;三是要维护全宗的完整性。在归档工作中要掌握重点,分清主次,防止应该归档文件的散失,保证全宗的完整性;同时,又要防止不该归档文件的混入,使归档后所形成的档案既完整,又不庞杂,为档案工作的规范化、标准化管理奠定坚实的基础。
4、上级文件归档合理分工问题。新《规定》将上级文件归入永久保存的档案,限定在“直属上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件”的范围,这一规定对上级方针政策性文件的归档,做了一个很好的分工,避免了上级文件重复归档的问题,这是一个很大的进步。我县在实际工作中,对上级文件归入永久保存的范围,做了如下的分工:县委以上直至中央委员会的党系文件,由县委办公室归档;县政府以上直至国务院的行政文件,由县政府办公室归档;其他县团级机关和县直部门直属上级机关制发的,属于本机关主管业务的重要文件,由各机关和部门分别归档;乡镇机关对上级机关制发的方针政策性文件,一律不做永久保存(归入定期为宜)。这样就可以避免档案进馆后大量重复的问题。
5、对永久保存档案的范围界定过宽的问题。新《规定》把那些与公民权益有关的档案材料列为永久保存,体现了新《规定》的“人本思想”,强调了档案在维护公民权益方面的突出作用,这是档案工作与时俱进的重要表现。但是,把那些职工调动、调资、行政介绍信存根等列为永久保存,就显得过宽。笔者认为,虽然录用、转正、调动、聘任、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休、死亡、抚恤、行政、党、团组织关系介绍信及存根等文件材料和各种证照,都起着维护公民权益的作用,但是,它们的作用是不同的。例如:职工调动、调资、行政介绍信存根是机关人事劳资管理工作中最常见、最多的两种文件,特别是调资文件几乎每年一次或几次,而且这类文件通常是采用普发的形式,人事劳资部门发出的文件几乎涉及到每一个机关单位,如果这些单位都做永久保存,就会出现发出多少份文件就归多少份档案的情况,可想而知,这将会给档案工作带来一重什么样的结果。这些文件只反映某人很短时期内工作和工资的情况,时效性很短,在档案利用工作中也可以看出,人们查工龄、职务的多,查调动、工资的少,真想象不出在30年后它还有什么价值?笔者认为,将它归入30年比较合适;而录用、转正、定级、职称、辞退、奖励、处分、离、退休和各种证、照、的审批、管理等文件,发送的范围较小,文件的特指性较强,对于某个职工个人来说,也许一生只有一次,这类文件材料做永久保存是完全必要的。
6、几个具体问题的处理。(1)按新《规定》要求整理的档案和原有档案(指按新《规则》要求整理的盒装档案,不包括以前的案卷)如何排架存放问题,我们采取分类指导:一是实行新《规则》较早的单位,形成的盒装档案较多,按新《规定》要求整理的永久保存的档案,可以和原有永久保存的档案一起排架存放;定期档案和原有盒装短期档案一起排架存放;原有盒装长期档案封闭管理(因不再产生长期档案),待日后向档案馆移交时再做处理;二是2005年以后实行新《规则》的单位,产生的长期档案较少,可将保管期限做以调整排在永久档案内管理;三是还没有实行新《规则》整理档案的单位,要以实施新《规定》为契机,将新《规则》和新《规定》同步实施,也就不会出现档案不好排架管理的问题。(2)对上级机关制发的方针政策性文件的归档问题,鉴于几十年来一直单独立卷归档的做法和基层单位每年收到这类文件较少的实际,实行新《规定》后,在整理这些文件时将它作为“方针政策类”集中整理,不再将这些文件细分小类,也不再将这些文件和自己产生的文件混杂在一起归档,使这些文件归档相对集中,便于保管和利用;(3)对于较小的基层单位,每年产生的文件很少(在不超过2盒为度),对定期档案的整理,可以不采用标时制,直接归入定期档案既可;(4)归档文件的分类问题,基层单位宜采用按问题分类,不宜按机构分类,因为基层单位内部机构不健全,加之不同机构产生的文件数量太悬殊,类与类之间不平衡,按问题分类具有很大的灵活性;(5)《文书归档范围和档案保管期限表》的编制问题,考虑到基层单位文档人员业务生疏,编制有一定的困难,县档案局还可以应采取分别指导,分类审批的办法,即按照乡镇机关、县委部门、政府部门和各业务系统分别派人深入机关单位,开展调研、指导,协助他们编制出适合一定范围的《文书归档范围和档案保管期限表》,由牵头单位向县档案局申报,经县档案局审查批准后实行。这样会减轻档案局和基层单位的工作压力,起到事半功倍的效果;(6)县档案馆接收档案范围的变化问题,新《规定》将那些价值大、与维护国家、集体和公民权益有关的档案材料,统统列为永久保存,这就为县档案馆只接收永久档案创造了条件,使县档案馆只接收管理永久档案的构想成为现实。这不但极大地减少了县档案馆多头管理档案带来的不便,减轻了劳动强度,可以用更多的人力、精力从事其他业务建设,有利于县档案馆各项工作的全面发展,而且定期档案留机关自管自用,也有利于机关档案工作业务建设,从而,实现县档案馆和机关档案工作的协调发展。

该论文发表在<<陕西档案>>2008年第1期  业务专列栏目
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