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基层机关单位实施新“规则”的思考

发布日期:[2007-11-07]    共阅[4550]次
    基层机关单位实施新“规则”的思考
      商南县档案局  蒋燕记

2000年12月6日,中华人民共和国档案行业标准《归档文件整理规则》正式颁布,2001年1月1日起实施,这是我国机关档案工作特别是基层机关单位的档案工作有哪些影响与变化?本文就此谈点认识,以与同行们商榷。
一、机关档案工作要从传统的模式中解放出来,走机关文件材料归档改革的新路子。
新《规则》的颁布与实施,给机关档案工作特别是机关文书立卷归档工作带来了新情况和新变化。我们将如何理解它、掌握它、运用它?这是每个文档工作者都将面临的新情况和新问题。因此,机关档案工作要从传统的模式中解放出来,走机关文件材料归档改革的新路子。也就是说我们在开展机关档案工作活动中,必须认真学习新《规则》,正确理解新《规则》编制的目的与意义,适应新《规则》给机关档案工作带来的新变化,不断总结新经验,创立新方法,一如既往地把机关档案工作做好。
新《规则》的制定,是与机关文件材料立卷改革密切相关的,我国传统上采用“立卷”作为归档文件的整理方法,以“案卷”作为文书档案基本保管单位,中华人民共和国成立后仍然保持了“立卷”这一传统,1987年国家档案局颁布了《机关档案工作业务建设规范》,正式将“立卷”作为机关归档文件规范的整理方法确定下来。此后又出台了《文书档案案卷格式》、《档号编制规则》等一系列配套标准,并在全国范围内加以普及和推广。这些法规标准的建立,对于我国档案事业初期的发展起到了重要的规范作用。“立卷”几乎成了机关档案工作的全部。
随着社会进步和发展,立卷的弊端不可避免地凸现出来,并给机关档案工作的发展带来了相当大的负面影响,客观上成为制约档案事业发展的“瓶颈”。近几年来,理论界和档案工作者在总结立卷工作经验教训的基础上,逐步尝试进行立卷改革,提出了不少的改革方案,对立卷工作进行了完善和简化,但都保留了“案卷”这种归档的方法,也就不可能使归档文件整理工作真正得到简化。真正的契机来自档案管理现代化。计算机技术越来越多地应用于档案管理,其高效、快捷、灵活的检索方式,为立卷改革提供了新的可能和方向。传统的立卷方法,为立卷改革提供了新的可能和方向。传统的立卷方法,是按照某种事先假定的检索目的,将归档文件实体组织成不同的保管单位(案卷),从而实现对文件的系统化,为查询利用提供检索途径。而计算机强大的检索能力,使这一目的能够轻松实现,立卷的必要性已不复存在;另一方面,案卷带来的繁琐、复杂的组织形式,反而给档案数字化、信息化,档案管理的计算机化、自动化和文档一体化等造成了困难。《规则》的出台是对立卷的做法和其他国家经验进行了综合与扬弃,是在批判的基础上的继承,是对机关档案工作的一次重大改革,它带来的不只是归档操作方式上的变化,更是一次观念上的突破。所以,我们在思想上要适应这一变化,在机关档案工作业务活动中要注意了解新情况、总结新经验、解决新问题,减少新方法与现实工作的抵触,使机关文件材料的归档工作尽快从过去以“卷”为保管单位的模式下,转向以“件”为保管单位的管理模式中来,实现文书工作与档案工作的无缝接轨,促使机关档案工作在新形势下稳步、健康发展。
二、实施新《规则》对机关档案工作的影响
(一)关于推行新《规则》归档与传统整理方法的差异问题。1、按新《规则》要求整理归档文件不需立卷。传统方法的核心是立卷工作,“卷”是最基本的整理单元。而与传统的方法相反,按新《规则》要求整理是以“件”为单位进行的,这使机关档案工作已不存在“卷”的概念。按此法整理的档案不需撰写案卷标题,不编制案卷目录,机关档案工作的收集、整理、装订、编目、鉴定、利用、统计、编目等工作都直接针对单份文件进行,这是与传统方法的根本差别。
2、传统的方法在文件整理立卷工作中,首要的工作是将文件按照机构或问题分成若干小类,再将每类文件按永久、长期、短期分为三大块,最后按照三种保管期限编制案卷目录,对分类要求严格但随意性大,文档人员难以掌握。而按新《规则》归档首要工作是确定文件的保管期限,将文件分成永久、长期、短期三大块,再将每大块文件按照文件之间的自然联系,依据时间顺序串联起来,然后按三种保管期限编制档案目录。可以看出,按新《规则》整理文件,对分类的要求不是十分严格,只要区分保管期限,保持文件之间历史联系,按一定要求编制顺序号,以固定其在档案盒中的位置即可。
3、新《规则》整理归档文件,是以档案目录来固定档案之间的物理关系,而传统的方法是通过案卷目录和卷内文件目录来达到这一目的,比新方法多了一个层次,二者比较,新方法节省了人力、物力、财力和文秘人员的精力。
4、新方法不再象传统方法一样对归档文件编页号,它是通过档号章中的“年度”、“件号”替代了传统方法的“目录号”、“案卷号”,从而实现对档案文件的检索,简便易行。
(二)关于推行《规则》与传统整理方法的联系问题。
1、都遵循按全宗整理和区分年度归档的原则;
2、都必须编制文件保管期限表和区分保管期限;
3、归档文件的范围和对归档文件的齐全完整要求是一致的;
4、归档文件都要修整和装订;
5、都要分类和保持文件之间的历史联系;
6、都必须编目和上架排放。
(三)实施新《规则》归档的有利因素:一是新《规则》简化了文件归档程序,少了“卷”这一层次,减少了关于“卷”的工作量,如不用编卷号、案卷目录、文件页次和撰写案卷标题等;二是降低了文件归档的技术难度,传统的立卷方法需对归档文件的信息进行综合分析和概括(如案卷标题的撰写)归档难度较大,分类的要求也十分严格,每一个立成的案卷都蕴含了文档人员的丰富经验。用新《规则》要求归档,简化了归档程序,档案人员只要会判断文件的保存价值和文件内容反映的职能工作就可以很好地完成归档工作,而且也有利于遗漏文件的补充归档;三是便于发挥电脑在文件归档工作中的作用,降低了人为因素在文件归档工作中的影响,减少了手工操作,大大提高了工作效率;四是《规则》可以使归档文件做到随时整理归档,不需考虑卷的厚薄适中、文件的重要程度、属类的交叉等问题,只需区分文件的保管期限和其内容反映的职能后可即时归档,避免了归档文件的积压,同时也有利于保密工作的开展。
2、用新《规则》归档的不利因素。一是不能在文件保管方法上保持继承连续性,这必然在文书档案工作中导致两种异常不同的保管格局长期并存的局面,将会给桉馆、档案室的保管、统计、编目等一系列工作带来麻烦,在一定的时间内,将成为文、档工作人员的一个包袱;二是用新《规则》归档,档案目录将会比案卷目录增加几倍、甚至十几倍,也没有象案卷目录那样有条理,各机构形成的归档目录也显得比较零乱,增加了档案目录管理的难度;三是档案盒中不再放置归档文件目录,因档案文件标题、主题词等拟写和著录不够确切而查找不出来,其查全率和查准率必然会降低,不便于档案利用工作的开展;四是由于不立卷,查阅文件时取出和存入都不方便,如遇到大批量的查阅利用,大量的单份文件出出入入,将给档案工作人员带来极大的不便。
三、实施新《规则》归档工作中值得探讨和完善的几个问题
《归档文件整理规则》的颁布与实施,仅仅是立卷改革工作的开始,它还有不适应和不完善的地方,值得广大文档工作者深入探讨,使其不断充实和完善。从我县开展归档文件试点工作情况看,笔者认为以下几个方面值得探讨。
1、关于新《规则》执行时间问题,各地可以根据各自的实际情况决定,应放宽对实施《规则》的过度期,在一定时时间内,应当允许《规则》与文书立卷两种整理方法并存。对这个问题,我县是按以下原则处理的。凡是公文用纸已变为国际标准A4的机关、单位,归档文件整理必须按新《规则》要求归档(公文用纸用A4也用16K的,以A4为主);凡是公文用纸还使用16K的机关单位,继续延用传统的方法立卷归档,在公文用纸没有改变之前,立卷方法不要轻易变动,这样不但不会造成档案卷皮等用品的浪费,而且还保持了立卷方法的连续性,避免频繁变动给文档工作造成混乱。
2、关于新《规则》与原有法规标准之间关系问题,应有各级档案行政管理部门灵活掌握。一般会出现以下三种情况:一是归档文件整理采用新《规则》方法的地区,以前颁布的部分机关档案规范性文件不再继续使用,应集中研究新《规则》的贯彻实施;二是两种整理方法并行的,可以将《规则》与原有法规标准互为体系,各自独立使用;三是原有法规标准与新《规则》有冲突的地方,以新《规则》为准,将原法规变通使用。
3、关于归档章的规格与要求问题,《规则》只规定归档章为16mmx45mm6等份的空白格,每个空格中没有应填内容的提示文字。尽管归档章所填内容很简单,但是要每个文档工作者教牢牢记准,并填写无误,并非易事。一但出现填写错误,将很难考证,给工作造成困难。笔者认为应适当加大归档章的规格(一般用20mmx50mm为宜),并在每格应填内容的左侧竖排刻上应填内容的提示文字,使归档章内容一目了然,便于操作,防止填写时出现错误。
4、关于归档文件装订方式和用吕的选择问题。新《规则》中只规定“装订材料应符合档案保护要求”。究竟用什么材料装订?怎么装订?《规则》中没有做出明确的规定。目前档案界认可的装订方式主要是传统的三眼一线式、粘接式、穿孔式、变形材料式,但这些方式都不是最理想的装订方式。如:三眼一线式不但方法繁琐,而且对太薄的文件不适合;粘接式存在可逆性差,复印、扫描时不易拆除;穿孔式如用缝纫机在文件左侧轧边或在左上角穿孔打结,这种方式易在针脚或装订处断裂;变开材料式如不锈钢夹、塑料夹等适应库房气候条件差,塑料年久易老化,并且塑料夹加大了文件左侧的厚度,不便装盒;铆接式如采用热压胶管装订也不易操作。因此,以“件”整理归档文件,“装订”工作就成了最大的难题。就其工作量来讲,远远超过了立卷“装订’的工作量,这就违背了立卷改革的初衷。综上所述,最简易的装订方法还是采用订书机装订,但是目前没有适合档案保护要求的订书钉,希望有关部门将其列入攻关课题,以期尽早解决这一课题。如果这个问题得以解决,可以广泛运用于文书处理工作领域,就可以避免整理归档文件时重新装订的问题,将起到事半功倍的效果。
5、关于归档文件目录问题。<<规则>>只规定归档文件目录应单独装订成册,在归档文件盒内不再要求放置盒内目录,这就给利用工作造成不便。因为,归档丈件目录统一放置查档室内,而档案统一保存档案库房,利用档案文件时首先查找目录,记下件号后再去查找档案文件,一般情况下都能顺利找到档案文件。但是,有时从目录中记下的件号不准,或者是记下相关的其他文件的件号,去库房就取不出要找的文件,档案员往往要在查档室与库房之间往返数次才能检索出该份文件。如果在档案盒内再放置一份目录(用复印的方法),即使在查档室没有查准件号的情况下,去库房同样可以轻而易举地检索出耍查找的文件。
6、关于几个具体问题的处理。一是一个全宗内案卷与档案盒如何上架排放问题。笔者认为老办法整理的案卷和新<<规则>>整理的档案盒,应分别编制档号和编目,可以在一起排放,也可以单独排放;二是归档章中的全宗号、年度、室编件号等数字内容可以用打号机打号;保管期限和机构(问题)等文字标示的内容的填写,可刻制专用章用盖章的办法填上去,,以提高归档文件的整理效率和质量;三是档案盒的盒脊上应标识的内容如何填写?如果直接用笔在盒脊上填写,将会出现文字的大小、字迹的粗细、颜色的不同,高低的不一等千差万别的情况,直接影响到档案盒脊的整齐、美观和档案的利用工作的开展。如果用口取纸的方式,将年度和室编件号编在口取纸上,贴在室编件号处,将保管期限和类别用盖章的办法在盒脊上印制(方法和填写归档章的办法相同,全宗号、盒号档案室可以不编)o将会起着醒目和意想不到的效果;四是制做档案盒时应将盒脊和底边内容同时印上,以便适应编号和排架多样性的需要。
总之,新<规则>>的颁布与实施并非尽善尽美,它与我国现行档案工作的实际和我们已熟悉的工作方法,还有许多不习惯和不适应的地方。需要我们每一位档案工作者在实施新《规则》归档的实践活动中不断总结、完善,摸索出切合当地实际的整理方法,促进机关档案工作不断发展。
作者单位:陕西省商南县档案局,职务引局长、副研究馆员;邮编:726300,联系电话0914-6321404(办)
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