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试述县级档案法制建设的现状原因与任务

发布日期:[2007-11-07]    共阅[4267]次
    试述县级档案法制建设的现状原因与任务
     商南县档案局 魏文 蒋燕记

[摘要] 县级档案法制建设是我国社会主义法制建设不可缺少的重要组成部分。县级档案部门必须依法加强档案法制工作,加快档案事业建设的发展步伐,提高科学管理水平,更好地为和谐社会建设服务。但是,当前县级档案法制工作的现状与我国档案法制建设存在着许多不适应的问题,直接影响着我国档案事业法制化的进程,本文将就目前县级档案法制建设的现状原因与任务进行介绍和分析。
[关键词]  县级档案法制建设  现状  任务

《中华人民共和国档案法》颁布实施以来,我国的档案事业逐渐走上依法治理的轨道,一个具有国家规模的社会主义档案事业已初步形成,档案法制建设取得了很大的进展,档案基础业务工作发展很快,档案提供利用取得的社会效益和经济效益都是有史以来最好时期,档案事业管理正逐步走向规范化,制度化和法制化。但是,我们还应该看到,目前档案法制建设的现状还不能完全适应市场经济条件下档案事业发展的需要,与档案事业快速发展的要求还存在着一定的距离,直接影响着我国档案事业法制化的进程。本文将就目前县级档案法制建设的现状原因与任务进行分析和探讨。
一、县级档案法制建设的现状
经过多年的治理与奋斗,县级档案法制建设取得了很大成就,公民的法律意识较过去有所加强,档案队伍的执法能力和水平有了进一步提高,毋庸置疑。因篇幅所限,本文不作阐述。以下着重谈谈县级档案法制建设中存在的问题。
1、档案法规体系自身存在的问题。完善的档案法律机制必须建立在完备的法律规范的基础之上。档案法律体系,是由相互联系、相互制约的档案法律、档案行政法规构成的一个整体。现行的档案行政法规体系由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章五个方面组成。《档案法》是档案法规体系的核心,但它只规范了最基本的内容,许多新问题的出现,在实际执法活动中明显存在着不足,有的条款过于粗略、逻辑不严谨和具体处罚范围与权限划分不明确,致使可操作性不强。作为一个法规体系,应当是相互联系、相互协调的统一体。但从目前这个初步形成的法规体系看,不仅《档案法》颁布后新制定的法规与《档案法》颁布前形成的旧法规衔接不好,新、旧法规、规章之间存在矛盾,法规条文缺乏实用性,某些问题的解决仍处于无法可依、无章可循的状态,而且不同部门制定的法规也存在矛盾。同一种档案在不同的部门规定了不同的管理办法。再有《档案法》与其他行政法规之间存在着立法上的空白地带,加上一些地方政府和其他行业制订的相关法规与《档案法》条文的差异,造成了县级档案执法部门在行政执法中无所适从。
2、档案执法工作中存在的问题。档案行政执法,是指档案行政管理机关依照法定的职责、权限和程序执行档案的法律、法规,进行国家行政管理所采取的措施。档案法律属于行政法范畴,是行政法律体系下的单行法,对档案事物的管理活动也应当主要属于行政管理性质的活动。虽然《档案法》赋予了各级档案行政管理部门进行档案行政执法的权利和义务,但是,对违反档案法律的行为列举不全面,法律条文可操作性不强,档案执法缺少必要的强制措施,特别是对县级档案管理部门的执法主体资格规定不明确。《档案法》规定档案行政执法主体应具备两个条件:①必须是县级以上地方人民政府的档案行政管理部门。其他企事业单位中的档案管理部门不具备执法主体资格。②从事档案行政执法人员必须是在各级档案局中具备行政管理人员的身份,具有相应的行政编制。而目前的状况是,县级大都是局、馆合一的模式,档案局列入县委编制序列,这就造成了局(馆)人员行政身份不明确,行政和事业的经费分配也不合理,给档案行政执法主体资格的认定带来困难。更有甚者,一些地方在机构改革中,擅自将档案局撤销,只保留档案馆,出现了该地方无档案行政执法主体的现象。
3、档案执法机构缺失。县档案局(馆)只是业务上受上级档案局(馆)的指导,其人事、经费、工资级别均归县委、县政府管理,由于县级财政困难,严格控制其档案人员的编制,就造成了省、市两级档案局还可以成立相应的行政执法队伍,而区、县档案局(馆)由于工作人员较少,除少数设有行政执法员外,没有成立相应的执法机构,档案行政执法工作都是由业务指导股来完成,实际上业务股是没有能力来完成档案行政执法这样的艰巨任务。而其他相关法律的执法工作均成立了执法大队或相应机构。档案人员的不足、加上本身业务比较多等原因,使得基层档案行政执法活动就显得更难。同时,由于受地方政府的管理,县级档案局对同级政府机构、企业单位的执法活动很难独立地完成,加之缺乏具体的执法措施,造成执法的难度大,难以发挥档案部门的执法权力。
4、执法人员素质偏低。随着社会的变革与发展,公民的法律意识不断增强,需要运用法律解决的问题涉及方方面面,这就要求档案执法人员不仅要具备档案管理能力,还要有相关法律知识,如《行政处罚法》、《保密法》、《文物保护法》、《著作权法》等方面知识。而目前县级档案管理部门的业务指导股只有1至2人,没有执法身份,没有经过执法培训,加之档案干部没有从封闭自守的桎梏中解放出来,在档案工作由业务管理、向行政管理和法制管理转变的过程中,就显得束手无策。
5、缺乏社会的了解与支持。我国自建国以来长期实行计划经济管理模式,行政权力在社会生活中承担了举足轻重的作用。这一管理模式造成了一般公民认为有权就有法,无权就无法或认权不认法。档案部门长期以来一直默默无闻、一直处于求人地位,《档案法》的效力自然就打了折扣。另一方面,人们不了解档案工作,只知道人事档案,而人事档案又在组织、人事部门管理,几乎造成了档案与个人无缘的感觉。人们对自己的人事档案尚且无法了解过问,更何谈对档案管理部门的了解和支持。再加上只是被动服务,不注重宣传,很难在短期内改变人们对档案工作的认识。因此,在档案行政执法中就很难取得个人和其他社会组织的认可和支持。
6、执法工作缺乏监督检查机制。从当前县级档案行政执法工作的现状来看,存在着执法监督行为的随意性,其具体表现:一是个别档案行政管理部门对于依法享有的执法监督权限混淆不清,有案不查不作为;二是档案违法行为界定不准,除了几个大的方面,如严重损坏、买卖、泄密等好把握以外,其他方面不好界定;三是执法监督的程序不清,出了问题不知从何着手;四是《档案法》与其它法规的矛盾和冲突也是影响档案执法监督工作的一个重要方面,例如,《档案法》与《保密法》的衔接问题,《档案法》与《著作权法》的冲突都使档案执法监督工作处于两难境地。从总体上看,一些县级档案行政管理部门在一定程度上对于档案执法监督工作还不够得力,这些问题不仅影响档案行政管理部门的形象,而且还会削弱档案行政管理部门开展执法工作的效果。
二、县级档案法制建设出现问题的原因
1、档案执法监督主体有所弱化。《档案法》第六条明确规定:县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。这就从法律上明确了县级档案行政管理部门的执法监督职能。但是,近年来县级档案行政管理部门没有设置稳定、健全、专门的档案行政管理机构。有的实行局、馆合一,取消了行政编制,客观上削弱了档案执法监督权,造成监督力量薄弱;有的干脆撤消了档案局,将档案局与党史、县志等部门合并在一起,而又未赋予档案执法监督的职能,从而造成执法监督主体不明,造成了县级档案执法监督的组织弱化、缺失。
2、档案执法监督外部环境较差。表现为社会民众的档案意识也淡薄,对档案行政执法表现出漠然的态度,特别是一些领导同志对档案事业重要性认识不足,更谈不上档案法制观念。尽管国家已经立法,仍不把它当作一回事,对档案执法工作不重视、不支持,认为可有可无,根本看不到档案对于经济建设的作用。再者,就是《档案法》缺乏与相关法律系统的协调和渗透,致使许多相关法律条文与《档案法》难于保持一致。所以,对档案执法工作只是嘴上说说,没有当作维护党和国家历史真实面貌的大事付诸实施。
3、档案人员的素质不能完全适应档案法制建设的要求。档案工作是一项政治性、政策性、技术性很强的工作,档案工作人员必须具备一定的政治和业务素质,才能胜任此项工作。但是,在现行人事制度下,很难坚持先培训、后上岗的原则配备档案干部,一些基层档案干部一年几换,再加上档案部门业务指导工作跟不上,使一些新上岗的同志没有机会学习档案业务知识,长期当外行、工作不深入,致使档案工作一直处于动荡不定的状态之中,档案业务长期积压、手续混乱,档案行政管理部门难以进行有效的监督和指导。
4、档案部门在档案执法中不够坚强有力。主要表现在两个方面:一是档案管理部门属于弱势群体,加之缺乏执法经验,没有意识到自身作为执法监督主体的应有作用,还没有从根本上树立法治观念。档案执法监督检查的制度不健全,法规体系不完善,缺乏可供操作的法规和标准;二是执法对象大多是县直机关的同事,执法碍于情面,怕被处罚的单位和个人不高兴、得罪人。从而形成了没“法”盼有“法”,有“法”怕执法的局面。
5、档案违法行为对社会影响的间接性。各种违法行为对社会和权利人的利益产生影响直接与否,影响着执法工作的难易程度。影响越直接,执法监督工作就越容易进行,反之则越加困难。由于档案违法行为不会直接对社会和权利人的利益产生影响。所以,档案执法活动和其他法律比较,执法尤为困难。在档案事务中,除归国家所有的档案以外,还有大量的违法行为,对国家、社会以及他人的权利义务的影响并不直接。如在《档案法》所规定的九种违法行为中,除侵害对象是已经由各级档案馆保存的档案以外,其余的往往不直接体现为对社会的危害性。这就往往造成档案违法行为人(或单位),对自己的违法行为表示不以为然,使档案执法监督工作处于相对困难和不利的状态。
6、经费紧缺也是影响县级档案执法活动的一个重要因数。县级档案部门经费紧缺,基本的业务工作都难以开展,就谈不上档案法制建设。就那我县档案局为例,2006年档案业务费人均2500元,和我市其他县(区)比较算是较好的,但是,与我县其他执法部门预算的经费人均20000元相比,相差8倍,致使档案执法工作没有经费保障。我们多次向人大等执法部门汇报和联系,开展档案执法活动,但是,由于车辆加油经费没有着落而被搁置。这种经费拮据的局面,自然影响着档案法制工作的开展。
三、新时期县级档案法制建设面临的任务
档案工作既已立法,有了法律保障,县级档案行政管理部门就不能只看到困难、怨天尤人,要充分看到自身的优势,充分利用现有条件,调整内部机制,协调好内外关系,把各方面的力量整合起来,不断加强档案法制建设,加大档案执法力度。
1、加强县级档案法规体系建设,充分发挥地方立法的作用。我国档案立法的特点是量大面广,《档案法》要协调国家机关、社会组织、公民个人之间,涉及不同地区、不同部门、不同经济形式以及不同门类的档案。如此形式多样、内容广泛的档案立法,单靠《档案法》一个层面上的努力是不够的,应充分发挥地方立法的积极性。进行地方立法,不仅适合本地区、本部门的特点,而且还能较好地发挥法律的规范、约束、保障、宣传、推动、引导的作用。如我县以政府令的形式颁发的《商南县统计行政执法实施办法》,对县级统计执法工作起到了很好的规范作用,对我们档案执法工作也是一个很好的借鉴。
2、确保档案行政执法主体资格的稳定性,完善档案执法监督的主体建设。针对县级当前档案机构设置情况,我们认为目前至少应该解决两个问题:一是明确局、(馆)的行政编制的具体数量,建立健全与县级档案执法工作相适应的执法工作机构,明确县级档案行政管理部门自身的执法责任;二是解决县级行政执法工作所需的经费,保证档案执法工作最基本的需要。
3、实行档案行政执法资格认证考试制度,提高执法人员的业务素质。针对目前部分县(区)档案管理部门没有执法人员或执法人员素质偏低的现象,国家或省档案局应会同人事、财政部门,在保证档案人员的财政编制的情况下,实行档案行政执法人员资格认证考试制度,并规定严格的岗位职责和执法工作考评办法,从档案执法人员则、权、利等方面规范档案执法行为,保证档案执法人员以主要精力抓好档案执法工作。
4、开展档案行政执法宣传活动,扩大档案行政执法的影响,最大限度地争取社会各界对档案行政执法的认可和支持。县级档案行政管理部门,要树立自身的形象,主动为广大公民服务。如提供相关法律咨询,开通档案法律咨询热线,并且不断完善和改进档案服务项目,扩大服务内容和服务职能,有条件的地方应办理网上预约查询业务,实行档案馆内的首问负责制和失误追究制,改善服务条件和服务水平,将档案行政执法活动与档案社会服务活动紧密结合起,来让人们充分认识到档案的重要作用和开展档案执法的必要性,从而,都来关心支持档案工作、支持档案部门行使监督检查的职责。
5、建立一支知法、懂法、守法的档案执法监督队伍,形成档案执法监督网络。在县一级要强化档案法制建设,必须正确处理好条块关系,要充分发挥各专业主管部门的作用,取得各方面的支持与配合。一是成立档案执法领导小组,配备2至3名档案执法员,以主要精力抓好档案执法监督检查;二是在各行业和乡镇由县档案局聘请档案执法监督检查员,协助做好档案执法监督检查工作。这样既可以增强基层档案人员的执法意识和责任感,又便利县档案局及时掌握情况,实行有效的监督。
6、明确工作重点,强化执法职能。过去,县级档案行政管理部门习惯于微观上的业务指导,甚至下去包揽一些单位的组卷、整档业务,抓了芝麻,丢了西瓜。在新形势下,我们要解放思想,更新观念,明确档案执法部门的重要职责和任务,强化执法意识,做到突出重点,宏观管住,微观放开,把目前有限的人力、物力、财力凝聚起来,抓好档案法制建设,搞好档案执法监督检查,从而改变目前县一级档案法制工作落后现状。





2007年8月22日

作者单位:商南县档案局
邮    编:726300
联系电话:0914—6321404     6321524
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